上海贫困救助进程
● 1993年
上海建立“城市居民最低生活保障线制度”，标志着中国城市居民最低生活保障制度的初步建立。
● 2013年
《上海市因病支出型贫困家庭生活救助办法（试行）》9月1日起实施，从以收入高低作为评估贫困的指标，转变为将收入和支出同时纳入评估是否贫困的标准。
● 未来
除了因病致贫之外，还将考虑是否把教育支出和部分意外事故造成的支出也纳入支出型贫困救济制度中刚性支出的范围内。
早报记者 陶宁宁
《上海市因病支出型贫困家庭生活救助办法（试行）》（下称《办法》）9月1日起实施，这被认为是国内救助制度的又一次重大创新：从以收入高低作为评估贫困的指标，转变为将收入和支出同时纳入评估是否贫困的标准。
《办法》有效期至2015年6月30日。按照该办法，救助金额以城乡居民最低生活保障标准为上限，保障其基本生活。以当下标准计算，申请家庭每月可申请1元至640元的救助金。
日前，早报记者从上海市民政局了解到，随着支出型贫困救济工作实践的深化和完善，未来将逐步扩大其内涵和范围，除了因病致贫之外，还将考虑是否把教育支出和部分意外事故造成的支出也纳入支出型贫困救济制度中刚性支出的范围内。
救助人群如何划分？
“通过深度研究，我们感到支出型贫困救助范围的定位，应当为中等收入以下的群体。”
1993年，上海市政府宣布建立“城市居民最低生活保障线制度”，标志着中国城市居民最低生活保障制度的初步建立。20年后，《办法》出台。
事实上，上海对于支出型贫困救助办法的研究和探索已经持续了几年，早在2011年，静安、闸北和浦东三区便分别开辟了“试验田”，成为支出型贫困救助制度的先行试点区。
上海市民政局相关工作人员介绍，被选定为试点的3个区各有特点：静安区规模小，适合做精细化的制度设计；闸北区的贫困家庭结构比较复杂，方便在试点中发现各类问题；浦东新区则能体现城镇一体化的特点，因此选取了浦东新区的2个街道2个镇作为试点区域。
由于不同特征，在试点过程中，3个区也分别建立了不同的救助操作模式。该工作人员告诉记者，最终制定的《办法》并没有单纯地套用某个试点区的操作模式，而是3个试点区关于支出型贫困救助方式的结合，并根据全市范围的实际情况作了调整。
在初步建立支出型贫困救助制度时，首先需要确定的便是救助哪一部分群体？
按照闸北区的试点措施，救助家庭成员收入的准入范围定为本市的最低工资标准，以当下的标准计算即1620元/月。静安区则没有限定救助者的收入上限，任何收入的群体都可以申请支出型贫困家庭的救助补贴。
而在最终出台的《办法》中，则规定申请家庭提出“申请之月前12个月家庭人均可支配收入”低于“本市上年度城市居民人均可支配收入”。以2012年本市居民家庭人均可支配收入标准计算，为3349元/月。
“通过深度研究，我们感到支出型贫困救助范围的定位，应当为中等收入以下的群体。这也是申请家庭收入方面的上限低于试点时静安的标准、高于闸北标准的原因。”该工作人员称，中等以下收入群体是当下最急需获得救助的人。而把上年度城市居民人均可支配收入作为确定中等以下收入群体的比例尺，则是当下较为科学、公正的衡量标准。
家庭经济如何核对？
将启用上海居民经济状况核对系统，对申请者提交的各种信息进行比对，如申请家庭的收入、存款及股票等财产、住房、车辆等各类信息都将严格核对。
在采访了静安和闸北两区的试点情况之后，早报记者了解到，申请家庭财产的核对曾是两个试点区最“头疼”的问题。由于试点时是通过政府购买服务的形式，由公益组织具体操作，因此无法与上海居民经济状况核对系统挂钩。但事实上，只有全面、客观地了解了申请救助家庭的财产状况之后，才能有效避免“开着宝马车，领着救助金”的现象发生。
在闸北区，由于试点时很难对申请家庭的财产状况做全面核查，制定操作规则时，没将财产多少纳入申请家庭的准入标准中。而在静安，虽然对申请家庭的财产有限制，规定了该家庭只能有一套住房等细则，但在操作中，工作人员们只能凭借自己的细心和经验来排查不诚信的申请者。
静安区支出型贫困项目试点负责人回忆，有一次在核对申请家庭信息时，发现申请者一家三口的户籍信息显示了3个不同的户籍地址，且都在中心城区，但在基本信息却填写只有一套房。“我们很难相信他们说的是实话，反复问他们之后，这户人家最终觉得不好意思主动退出申请。”该负责人坦言，财产、收入信息的核对一直是试点工作中最大的难点。
不过，在9月1日《办法》正式实施之后，信息核对将不再是麻烦。将启用上海居民经济状况核对系统，对申请者提交的各种信息进行比对，如申请家庭的收入、存款及股票等财产、住房、车辆等各类信息都将严格核对。这是继廉租住房、共有产权保障住房、最低生活保障项目之后，第四项引入核对机制的民生保障项目。
市民政局相关工作人员表示，尽管核对系统能够核查出绝大部分财产收入信息，但要保证救助金能最大限度地交到最有需要的人手中，依然需要依赖申请家庭自身的诚信。
“之前也曾有过是否要把领取救助金家庭名单公开的讨论。但我们最终认为，谁领了救助金属于个人隐私范畴，需要尊重申请者的意愿，考虑他们的感受。”
为了保证救助资金能最大限度地用到最有需要的人身上，《办法》十三条作出如下规定：申请家庭有虚报、隐瞒、转移资产等不诚信行为，情节恶劣的，由区、县民政部门按照法律法规的规定，追究法律责任。对为申请家庭出具虚假证明材料的单位和个人，按照有关法律法规规定处理，并记入相关征信系统。
“经济状况核对是为了期待更好的诚信体系建设，如果查到提交的信息和实际情况不相符，我们首先会提醒该申请家庭。十三条规定针对的只是那些恶意骗取救助金的人。”该工作人员称。
由于支出型贫困家庭收入和支出的情况可能短期内就会发生很大变动，因此办法规定对其救助实行动态管理，每3个月便要重申一次。市民政局方面表示，重申工作也需要申请家庭的积极配合。
为何只选自负医药费？
自负和自费，只是一字之差，“在治疗中，用一些贵的药物或医疗器械完全是合理的，但却很难说是不是必须的。”
早报记者采访了解到，在静安区之前开展的试点工作中，除了自负医疗费，申请家庭的家庭自费医疗费支出也曾纳入到支出型贫困“刚性支出”的计算范围之内。
自负和自费，虽然只是一字之差，却能显示出制度制定之时，合理与必须二者如何取舍的权衡。“在治疗中，用一些贵的药物或医疗器械完全是合理的，但却很难说是不是必须的。”该工作人员解释，自负与自费的一字之差能够导致医疗费用的支出金额有极大的差距，“当下我们只能先考虑将医疗费的自负部分纳入支出型贫困家庭刚性支出的范围中。”
在从2011年开始的3个区试点中，根据各区反馈的情况，因病致贫的支出型贫困占到了98%以上。截至去年12月底，静安已对274户支出型贫困家庭发放了帮扶补贴。其中有269户家庭是因病致贫，占总户数的98.18%。闸北区共救助512户支出型贫困家庭，其中481户家庭是因病致贫。
事实上，除了因病致贫外，另有一部分家庭是因为教育方面的支出而暂时导致生活拮据，或者疾病支出与教育支出同时具备，雪上加霜。例如，在闸北区去年救助的家庭中，有31户家庭属于既因病又因教育费用导致支出型贫困。
对此，市民政局方面透露，在继对于因病支出型贫困家庭进行生活救助的实践之后，也会继续研究是否将因教育费用或意外事故导致支出型贫困的情况纳入救助体系之中。
◎ 新闻背景
“因病致贫”救助标准
市政府近日印发《上海市因病支出型贫困家庭生活救助办法（试行）》，要求从9月1日起，对因病支出型贫困家庭，进行全额救助和差额救助。
●申请条件
全额救助
在提出申请之月前6个月内，“家庭自负医疗费用支出‘超过’家庭可支配收入”；
差额救助
或虽未超过家庭可支配收入，但家庭可支配收入扣除家庭自负医疗费用支出后，月人均可支配收入低于本市城乡居民最低生活保障标准的方可申请。
●救助对象
具有上海户籍的城乡居民；与上海户籍居民共同生活的非上海户籍的家属（配偶和子女）中具备“患大病重病的；丧失劳动能力的；配偶年龄男60周岁、女50周岁及以上的；子女未满16周岁或虽年满16周岁依然在普通初中、普通高中和普通中等职业学校就读的。
享受上海最低生活保障待遇的家庭，不纳入因病支出型贫困家庭生活救助范围。
（原标题：上海“因病致贫救助”诞生始末） |
